Le programme américain d'exemption de visa (ou
Visa Waiver
Program) a considérablement évolué au cours des 30 dernières
années. Lancé en 1986 en tant qu'initiative pilote de diplomatie
publique par le président Ronald Reagan, il visait à asseoir
l’hégémonie culturelle des Etats-Unis d’Amérique dans le
contexte de la guerre froide, à doper les recettes du tourisme et à
donner un nouveau coup de pouce au bras de fer idéologique entre le
capitalisme et le communisme. L’initiative visait également la
réciprocité des exemptions de visa, pour permettre aux
ressortissants américains de sillonner le monde sans passer par les
complications administratives des visas.
En
somme, en vertu du Programme d’Exemption de Visa, les
ressortissants des pays listés par le gouvernement américain
pouvaient se rendre aux Etats-Unis sans visa, sur simple présentation
d’un titre de transport, pour des séjours touristiques et des
voyages d’affaires d’une durée maximale de 90 jours. Depuis les
événements du 11 septembre 2001, les États-Unis ont
progressivement durci ce programme d’exemption jugé laxiste et
inadapté au contexte sécuritaire mondial. Ainsi, les gouvernements
qui se sont succédé au Pays de l’Oncle Sam ont ajouté des
restrictions sur toute la décennie 2010. Ils ont notamment mis
davantage l'accent sur l'intégrité des documents, élargi le
partage des renseignements et créé le système électronique
d'autorisation de voyage ESTA (voir notre article de synthèse
«
Formulaire ESTA USA ») pour tous les voyageurs
du Visa Waiver Program. Aujourd’hui, ce programme intègre 39 pays,
avec une majorité d’Etats de l’Union européenne et de l’OCDE,
des pays asiatiques riches comme Singapour et Taïwan, ainsi que
petites nations comme le Sultanat de Brunei, Monaco, Andorre ou
encore Saint-Marin.
L'Union
européenne (UE) s'inquiète du fait que les États-Unis n'incluent
pas tous les États membres de l'UE dans le Visa Waiver Program : la
Bulgarie, la Croatie, Chypre et la Roumanie n'ont pas encore été
admis. En revanche, les citoyens américains sont autorisés à se
rendre dans tous les États membres de l'UE pour des voyages
d'affaires ou de tourisme de courte durée sans visa, ce qui pose un
problème de réciprocité. Cette situation n’est d’ailleurs pas
étrangère à la volonté de l’UE de se doter d’un mécanisme
similaire : l’ETIAS.
Les critères pris en considération par le gouvernement américain pour inclure ou exclure un pays du Programme d’Exemption de Visa sont passés par deux phases. La première s’est étalée sur la fin des années 1980 ainsi que toute la décennie 1990 :
La seconde phase des critères d’inclusion au VWP s’étale sur la
période 2001 – 2020. Selon des critères plus récents, le pays
participant doit utiliser le système « Interpol » de
détection des vols et des pertes de documents de voyage. Il doit
également disposer de bases de données de documents permettant de
contrôler les voyageurs qui franchissent ses frontières et de
partager certaines renseignements avec Interpol. Il doit être en
mesure de délivrer des passeports électroniques à tous les
voyageurs du VWP qui se rendent aux États-Unis et coopérer avec les
différentes agences de sécurité américaines en matière de lutte
contre le terrorisme.
En
réponse aux attaques terroristes de novembre 2015 à Paris,
l'administration du président Barack Obama a cherché à renforcer
davantage la sécurité du Visa Waiver Program, notamment sous la
pression de certains sénateurs Républicains. Parmi les changements
apportés, l’ESTA devait à présent prendre en considération
l’historique de voyage des demandeurs qui souhaitaient se rendre
aux Etats-Unis pour un séjour touristique, un voyage d’affaires
mais aussi pour transiter par un aéroport américain pour se rendre
vers une autre destination. Sont notamment ciblés les ressortissants
des pays du VWP qui se sont rendus dans des pays « constituant
un refuge pour les terroristes ».
Les
départements de la sécurité intérieure et de la justice ont été
tenus de faire rapport au Président sur, entre autres, le partage
d'informations avec les pays du VWP, l'identification des pays du VWP
qui sont « déficients dans des domaines clés de coopération »
et les éventuels projets pilotes de collecte et d'utilisation de
données biométriques sur les voyageurs du VWP. Il fallait donc
renforcer la sécurité intérieure sans nuire à la libre
circulation des voyageurs. Ainsi, en décembre 2015, le Congrès
américain a promulgué des modifications législatives visant à
interdire aux personnes ayant voyagé dans certains pays après le
1er mars 2011 de se rendre aux Etats-Unis dans le cadre du
VWP.
La
liste « noire » comprend tout pays désigné par le
gouvernement américain comme ayant apporté un soutien répété à
des actes de terrorisme international en vertu d'une disposition de
la loi ou du jugement du secrétaire américain à la Sécurité
intérieure. Les pays désignés sont l'Iran, l'Irak, la Libye, la
Somalie, le Soudan, la Syrie et le Yémen. Un doute subsiste sur la
Corée du Nord, pays figurant sur certains communiqués de presse et
pas d’autres.
En
outre, la loi de 2015 sur l'amélioration du programme d'exemption de
visa ESTA et la prévention des voyages potentiellement terroristes a
rendu toute personne ayant la double nationalité d'un pays
participant et de l'un de ces pays désignés inéligible aux voyages
dans le cadre du programme d'exemption de visa. Attention : si
vous avez, par exemple, la double nationalité française et
soudanaise, vous êtes exclu du VWP (vous ne pouvez pas demander
l’ESTA), mais vous pourrez parfaitement passer par le visa de
séjour temporaire B1/B2.
Si vous
ne savez pas comment lancer la procédure et profiter du VWV, lisez
notre article : «
Comment remplir l’ESTA ? »
Les admissions au Visa Waiver Program représentent une part
importante des touristes et des voyageurs d'affaires qui se rendent
chaque année aux États-Unis. Le nombre d'entrées au VWP a augmenté
de 71 % en 20 ans, passant de 12,4 millions pour l'année fiscale
1996 à 21,2 millions pour l'année fiscale 2015. Malgré cette
croissance, la part des participants au VWP dans le nombre de
touristes et de visiteurs d'affaires n'a pas suivi le rythme. Les
arrivées au titre du VWP représentaient 54 % des 22,9 millions de
touristes et de visiteurs d'affaires de l'année fiscale 1996 aux
États-Unis, mais seulement 31 % des 69 millions d'entrées de
l'année fiscale 2015.
L'agence
des douanes et de la protection des frontières (CBP) a apporté des
modifications à ses systèmes de données en avril 2013, ce qui a
entraîné une forte augmentation du nombre d'admissions I-94
enregistrées par rapport aux années précédentes. La séparation
des visiteurs d'affaires et des touristes permet une analyse plus
fine, montrant que les deux groupes présentent des tendances
distinctes. Le nombre de visiteurs d'affaires du VWP, communément
appelés VWB-1, a considérablement augmenté au cours des deux
dernières décennies (+124 %). Les arrivées de visiteurs d'affaires
en provenance de pays ne bénéficiant pas du VWP et ayant obtenu un
visa B-1 ont augmenté à un rythme comparable, et le pourcentage du
total des visiteurs d'affaires entrant par le VWP était à peu près
le même au cours de l'exercice 2015 (38 %) qu'au cours de l'exercice
1996 (36 %).
Les
tendances en matière de visas de tourisme sont très différentes,
en grande partie parce que le nombre de touristes de pays non membres
du programme d’exemption a augmenté de façon spectaculaire ces
dernières années, notamment en provenance des pays du Golfe et
d’Asie du Sud-est. Alors que le nombre de touristes VWP,
communément appelés VWT-2, est passé de 11 millions pour l'année
fiscale 1996 à 18,1 millions pour l'année fiscale 2015 (soit une
augmentation de 64 %), les arrivées de B-2 sont passées de 7,9
millions pour l'année fiscale 1996 à 41,7 millions pour l'année
fiscale 2015 (soit une augmentation de 428 %). En conséquence, le
pourcentage de visites de tourisme par le biais du VWP est passé de
58 % pour l'année fiscale 1996 à 30 % pour l'année fiscale 2015.
L'augmentation des arrivées de B-2 est en partie la conséquence des
changements d'enregistrement que la CBP a apportés en 2013. Ainsi,
la mise en place de l’ESTA ainsi que des frais de traitement de
dossier (voir notre article «
Prix ESTA ») n’ont
pas impacté le rayonnement touristique des Etats-Unis.
Reconnaissant la valeur économique et les mérites de la diplomatie
publique du VWP, le président George W. Bush a lancé en 2005 des
« feuilles de route » pour faciliter l'adhésion des pays
intéressés. Comme nous vous le disions plus haut, le taux de refus
de visa de non-immigrant d'un pays doit être inférieur à 3 % pour
l'année précédente. Les partisans des feuilles de route ont fait
valoir que ce taux ne devrait pas constituer un obstacle à
l'expansion du programme de visas pour les non-immigrants.
L'administration Bush avait initialement identifié neuf pays
européens (la République tchèque, l'Estonie, la Grèce, la
Lettonie, la Lituanie, la Hongrie, Malte, la Pologne et la Slovaquie)
à inclure dans le processus. Conformément à l'approche de la
feuille de route, une disposition de la loi promulguée en 2007
permet au secrétaire américain à la Sécurité intérieure, en
consultation avec le secrétaire d'État, de lever l'obligation de
taux de refus de visa limité pour l'admission au VWP après avoir
certifié au Congrès qu'un système de sortie automatisé est en
place et peut vérifier le départ d'au moins 97 % des ressortissants
étrangers qui sortent par les aéroports américains, et que le
système électronique d'autorisation de voyage est parfaitement
opérationnel.
L'exemption
est entrée en vigueur en octobre 2008, et la République tchèque,
l'Estonie, la Hongrie, la Lettonie, la Lituanie, Malte, la Slovaquie
et la Corée du Sud ont bénéficié d'une exemption du taux de refus
de visa en novembre de cette année-là. La Croatie, État membre de
l'UE depuis 2013, ne faisait pas partie du processus de la « feuille
de route » au départ. Le nombre de touristes et de visiteurs
d'affaires en provenance de la République tchèque, de l'Estonie, de
la Hongrie, de la Lettonie, de la Lituanie et de la Slovaquie a
considérablement augmenté après l'ajout de ces pays au programme
d’exemption de visas. Les admissions en provenance de Lituanie ont
notamment augmenté de 276 % entre l'exercice 2005 et l'exercice
2015, et celles en provenance de Slovaquie ont augmenté de 220 %. Le
nombre de touristes et de visiteurs d'affaires en provenance de la
République tchèque, de l'Estonie et de la Lettonie a augmenté de
180 à 186 % au cours de cette même période. La dérogation au taux
de refus des non-immigrants a toutefois été de courte durée. Elle
a été suspendue dès le 1er juillet 2009 parce que le
système de sortie par l'air n'était pas conforme aux dispositions
du droit américain.
L'Argentine
et l'Uruguay, anciens participants au programme, se situent autour du
seuil de 3 %, tout comme Chypre. Le taux de la Roumanie a baissé,
mais reste néanmoins trop élevé, à 11,4 % pour l'exercice fiscal
2018. Le taux du Brésil s'est rapproché du seuil avant de monter en
flèche au cours de l'année fiscale 2015 pour rester à un niveau
plus élevé au cours de l'année fiscale 2018. La Croatie, qui a
rejoint l'UE en 2013, a depuis lors enregistré des taux de refus
allant de 5,9 % pour l'exercice 2013 à 6,8 % pour l'exercice 2016.
Le taux de la Pologne a diminué, mais n'est pas passé sous le seuil
de 3 %.
Le
président Obama a commencé à donner la priorité aux efforts
visant à faire entrer le pays dans le VWP en 2010, sans succès. En
2015, la commission des crédits du Sénat a ajouté une disposition
au projet de loi sur les crédits de sécurité intérieure qui
aurait permis à la Pologne d'adhérer au VWP, mais cette disposition
n'a pas été promulguée. La Pologne a finalement pu rejoindre le
VWP en 2019 sous la pression du Président Trump. L'utilisation du
critère du taux de refus a longtemps été problématique. Les
critiques soulignent qu'il s'agit d'une norme arbitraire et qu'elle
manque d'objectivité car basée sur des décisions prises par les
agents consulaires.
Certains considèrent le Programme d’Exemption de Visa comme une
vulnérabilité en matière de sécurité nationale car, en vertu de
ses dispositions, les voyageurs ne subissent qu'un contrôle de
sécurité « biographique » plutôt que « biométrique »
et ne sont pas interrogés par un fonctionnaire avant de recevoir
l'autorisation de se rendre aux États-Unis. D'autres arguent
cependant que la nouvelle version du VWP, qui n’a plus rien à voir
avec ses premiers balbutiements à la fin des années 1980, bénéficie
d’une sécurité renforcée, loin du laxisme d’antan.
Les
voyageurs du VWP doivent avoir un passeport avec une puce de données
contenant des informations biométriques, établissant l'identité
formelle du voyageur.
Les agents consulaires utilisent la base de données consulaires
consolidée (CCD), qui contient des données biométriques et
biographiques, afin de filtrer les demandeurs de visa et
d’autorisation ESTA. Le demandeur d'un visa de non-immigrant
utilise un formulaire en ligne et doit soumettre sa photographie et
ses empreintes digitales ainsi que son nom complet (et tout autre nom
utilisé ou sous lequel il a été connu), son âge, son sexe, sa
date et son lieu de naissance. La CCD stocke les photographies et les
empreintes digitales (les 10 doigts) de tous les demandeurs sous
forme électronique. Les agents consulaires sont tenus de vérifier
les antécédents de tous les ressortissants étrangers dans des
bases de données biométriques et biographiques telles que le
système automatisé d'identification biométrique (IDENT) du
ministère de la sécurité intérieure et le système automatisé
intégré d'identification des empreintes digitales du Federal Bureau
of Investigation.
Les
agents consulaires utilisent également la technologie de
reconnaissance faciale pour comparer les candidats à une « liste
de surveillance » de photographies de terroristes connus et
présumés obtenues auprès du Centre de contrôle des terroristes.
Depuis 2013, les agents consulaires ont établi un partenariat avec
le National Counterterrorism Center (NCTC) pour utiliser
l'environnement Datamart des identités terroristes connues et
suspectées.
Comme indiqué ci-dessus, tous les voyageurs potentiels du VWP
doivent utiliser le système ESTA pour fournir des informations
biographiques en ligne au ministère de la sécurité intérieure
afin de déterminer s'ils sont éligibles à l’exemption de visa.
Le formulaire ESTA exige des voyageurs potentiels qu'ils soumettent :
des informations biographiques comprenant leur nom, leur date et leur
ville de naissance, leur pays de citoyenneté, leurs autres
nationalités, leurs nationalités antérieures, leur pays de
résidence, leur numéro de téléphone, leurs autres noms/alias, le
nom de leurs parents, leur numéro d'identification national (le cas
échéant) et des informations sur leur emploi (le cas échéant).
Ils doivent également fournir des informations sur leur passeport,
notamment le numéro, le pays de délivrance, la date de délivrance
et la date d'expiration, des informations sur leur voyage, notamment
leur ville de départ, le numéro de leur vol, leurs coordonnées et
leur adresse aux États-Unis pendant leur séjour, etc.
L'ESTA examine les voyageurs potentiels au titre du VWP à l'aide des
mêmes bases de données biographiques que les demandeurs de visa. De
plus, le ministère de la sécurité intérieure examine chaque jour
la base de données de l'ESTA. Cela signifie que l'autorisation d'un
demandeur initialement approuvé est continuellement examinée tout
au long de sa période de validité en fonction de nouvelles
informations dérogatoires, et fait l'objet d'un examen
supplémentaire et d'un refus ultérieur si nécessaire.
Lorsqu'un voyageur achète un billet d'avion, les compagnies
aériennes commerciales sont tenues de mettre les données des
dossiers passagers à la disposition du CBP jusqu'à 72 heures avant
le voyage. Toute personne (y compris les citoyens américains) se
rendant aux États-Unis par avion est soumise à un contrôle
préalable par les agents du CBP. Lorsque les passagers
s'enregistrent pour des vols internationaux à destination des
États-Unis, les compagnies aériennes sont tenues de transmettre au
CBP les manifestes des passagers et de l'équipage avant de sécuriser
les portes de l'avion pour le décollage. Les données biographiques
des voyageurs sont soumises au système d'information préalable sur
les passagers.
L'inspection
primaire comprend un bref entretien avec un agent du CBP, une
vérification rapide des documents du voyageur et une interrogation
du système d'inspection frontalière inter-agences. Le Bureau de
gestion de l'identité biométrique du ministère de la sécurité
intérieure exige de certains ressortissants étrangers, y compris
ceux qui bénéficient du Programme d’Exemption de Visa, qu'ils
fournissent leurs empreintes digitales, des photographies ou d'autres
éléments d'identification biométriques à leur arrivée aux
États-Unis. En 2017, le système compte plus de 240 millions
d'identités et effectue plus de 300 000 opérations par jour.
Si les
voyageurs du VWP qui se présentent au contrôle ne figurent pas
encore dans la base de données de la CCD, les agents du CBP à la
frontière recueillent les informations suivantes : nom, date de
naissance, nationalité, sexe, numéro de passeport, pays d'émission,
une photographie et des empreintes des deux index. En règle
générale, les inspections primaires ne durent pas plus d'une
minute. Toutefois, si l'agent du CBP soupçonne que le voyageur peut
être interdit de territoire en vertu de la loi sur l'immigration et
la nationalité ou en violation d'autres lois américaines, le
voyageur est renvoyé à une inspection secondaire, au cours de
laquelle les agents spécialisés du CBP interrogent longuement le
voyageur, examinent attentivement ses documents de voyage et
procèdent à des vérifications supplémentaires des antécédents.
Le Visa Waiver Program exige une sécurité accrue de la part des
pays participants qui doivent ainsi :
Tous les voyageurs qui souhaitent se rendre aux Etats-Unis d’Amérique
via le Visa Waiver Program doivent utiliser des passeports
électroniques conformes aux normes internationales strictes en
matière de sûreté aérienne. L'utilisation de passeports
électroniques, qui sont particulièrement difficiles à falsifier,
est obligatoire pour tous les voyageurs du VWP. Le respect des normes
de sécurité du VWP est régulièrement contrôlé par les autorités
américaines.
Les
États-Unis procèdent à des examens complets de tous les pays
participant au Visa Waiver Program, au moins tous les deux ans, afin
de s'assurer du respect permanent des normes en vigueur et maintenir
ainsi une vigilance accrue en toutes circonstances. Ces examens
peuvent entraîner (et ont entraîné) la révocation de l'adhésion
ou d'autres conditions imposées à l'adhésion d'un pays au
programme. Ce fut notamment le cas pour l’Argentine et l’Uruguay,
qui ont été exclus du programme plusieurs années après leur
adhésion. Les voyageurs des pays inclus dans le Visa Waiver Program
sont contrôlés sur la base de multiples bases de données de
sécurité intérieure, américaines et internationales, avant
d'arriver aux États-Unis. Grâce au système électronique
d'autorisation de voyage (ESTA), le ministère de la sécurité
intérieure (DHS) peut déterminer si un voyageur représente un
risque pour l'application de la loi ou la sécurité intérieure
avant de se rendre aux États-Unis. L'ESTA donne au DHS la
possibilité de procéder à un contrôle préalable et continu des
voyageurs du Visa Waiver Program au moyen de données appropriées
relatives à l'application de la loi, notamment :
Les agents des douanes et de la protection des frontières des
États-Unis peuvent refuser l'entrée à toute personne considérée
comme présentant un risque pour la sécurité intérieure, dont les
motivations de voyage ne sont pas claires et/ou crédibles ou encore
qui risque de dépasser la durée maximale de séjour autorisée par
l’autorisation de voyage électronique ESTA, à savoir 90 jours
(voir notre article «
Durée ESTA »). Le DHS
estime que le taux de dépassement de la durée maximale de séjour
autorisée parmi les voyageurs du Visa Waiver Program est inférieur
à 1 %, ce qui montre une belle efficacité dans la gestion des
arrivées et des départs sans visa.
Le VWP
est essentiel à la protection des frontières dans le contexte
sécuritaire actuel. Il fournit les informations nécessaires pour
identifier et valider l'identité d'une personne, déterminer si elle
représente un risque et si elle constitue une menace pour les
États-Unis. Les informations fournies aux États-Unis avant le
départ d'un voyageur dans le cadre du VWP, ainsi que le partage
d'informations et la coopération en matière d'application de la loi
en place entre les États-Unis et les pays du Programme d'Exemption
de Visa, sont essentiels pour atteindre l’équilibre entre la
liberté de circulation des personnes et l’impératif sécuritaire.
La mise en balance des avantages du VWP pour les voyageurs et
l'industrie du voyage américaine avec les risques encourus par les
personnes qui représentent une menace pour la sécurité nationale à
leur arrivée dans le pays n'est pas une mince affaire. Les critiques
font valoir que le VWP constitue une vulnérabilité majeure pour la
sécurité nationale, indépendamment de la modeste impulsion
économique que les voyageurs du VWP apportent.
Les
partisans du VWP avertissent que les efforts visant à le réduire ou
à renforcer les exigences compromettraient la coopération
internationale dans la lutte contre le terrorisme avec les alliés
des États-Unis, notamment ceux d'Europe. Les fonctionnaires estiment
néanmoins que l'ESTA est un outil très efficace, car il permet
d'identifier les risques de sécurité avant que ces personnes ne
montent à bord d'un avion ou d'un bateau à destination des
États-Unis.
La valeur économique et de diplomatie publique de l’ESTA et du
Programme d’Exemption de visa est reconnue depuis longtemps.
Lorsqu'il a été perçu comme une vulnérabilité en matière de
sécurité nationale après les attaques terroristes du 11 septembre,
les décideurs politiques ont utilisé la popularité du VWP pour
exiger des passeports biométriques et pour tirer parti d'un plus
grand partage des renseignements des pays participants. On peut dire
que la valeur d'un processus de contrôle de sécurité nationale
dépend de la profondeur et de l'étendue des données de
renseignement. Ainsi, l’équilibre entre la libre circulation des
personnes et l’impératif sécuritaire dans un monde de plus en
plus turbulent a été largement atteint par le VWP et la mesure
corrective de l’ESTA.
Vous povuez aussi lire les articles suivants:
les formalites pour les USA,
la demande de visa USA et
les questions sur l'ESTA.